党的十八大以来，中央对推进科学立法、民主立法提出了一系列要求。党的十八届三中全会强调，要健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量。党的十八届四中全会指出，要恪守以民为本、立法为民理念，使每一项立法都反映人民意志、得到人民拥护。住宅物业管理事关群众幸福安居和社会和谐稳定，是城市重要的民生问题。南京市人大将制定住宅物业管理条例作为贯彻中央要求的一次创新实践，确定了“坚持问题导向、坚持开门立法、坚持业主为本、坚持法治思维”的立法思路，全程主导，在工作方法和制度设计上探索创新，开启了立法工作新局面，在我市立法史上具有里程碑意义。
我市开展地方立法工作三十余年来，取得斐然成绩的同时，依然存在着一些薄弱环节和不足之处。主要体现在：一是立法资源向民生倾斜不够，群众反映问题和矛盾较多的民生项目进入立法程序的渠道还不畅通；二是法规起草模式比较单一，绝大多数法规案由部门主导起草，不可避免地带有一定的部门利益倾向；三是法规审议机制比较单一，绝大多数法规案由常委会会议二审终审，人大代表的作用和人代会立法功能发挥不足；四是部分法规的调研论证不够深入，法规制度设计与实践需求相脱节，法不可依现象突出；五是群众对法规起草、修改、培训等活动的参与度不够高，各方利益群体的诉求未能得到充分表达和采纳，法规宣传普及的效果有限。
面对这样一些问题，南京市人大常委会将制定住宅物业管理条例列入2015年立法计划，工作中采取了一些新的做法和举措，探索形成党委领导、人大主导、政府依托、社会参与立法的新模式，有效提升立法质量。
住宅物业管理涉及多方主体、利益关系复杂，由专家学者、科研院所或社会组织等独立第三方起草法规文本，能够充分的发挥其中立作用和专业优势，既有助于客观公正地调整各方利益，又切实加强立法力量。为此，市人大常委会决定采用委托起草的立法方式，首次在全国范围内公开对外招标选定第三方起草法规文本。
在委托起草过程中，市人大确立了起草单位牵头负责、市人大有关工作机构和市政府有关部门共同参与的工作模式。一方面，起草方河海大学项目组充分的发挥高校优势，综合运用比较研究、实证研究、抽样调查等方法，汇总研判半年内政务热线工单、省市主要新闻媒体报道访谈的有关问题，搜集对比国内外先进物业制度，力争摸清找准住宅物业管理的问题症结，并研究怎么样用立法加以解决。另一方面，市人大有关工作机构加强对立法起草的指导，协调调研论证活动，通过开展条例制定工作网谈、组织各区人大向所在区全面征集意见，为文本起草提供第一手资料。同时，市物业主管部门、市法制办等政府部门积极努力配合，帮助解决起草过程中遇到的困难，参与研究论证重要制度。
充分尊重和发挥全体人大代表在立法中的主体作用，是保障其行使法定权力的必然要求，也是提高立法质量、促进法规贯彻落实的重要保证。这次立法实践中，我们着力创新代表参与机制，人大代表参与的频次和规模达到空前程度，立法主体作用得到了充分发挥。
一是三次全覆盖征求代表意见。起草阶段，向全体市人大代表发放调查问卷，搜集对物业工作和条例制定的意见与建议。审议阶段，就法规案征求市人大代表的修改意见。三审会议召开前，由市人大常委会主任、副主任带队，分赴11个区12个代表团召开代表座谈会，当面听取代表意见，解答代表询问，促进代表意见得以预先表达和吸纳。
二是全程做好代表参与立法的服务工作。起草完成后，及时安排起草单位向人大代表开设专题讲座，详细的介绍立法背景和重要制度设计。审议修改阶段，着重听取相关领域人大代表的意见，邀请部分人大代表参加立法视察和座谈会。人代会上，印发上位法相关规定、立法依据对照表等背景资料，供代表们审议时参考；同时，在每个代表团安排了市人大工作机构和物业主管部门的，负责记录代表意见、解答代表询问。对代表们在审议中提出的149条意见和建议，法制委员会逐一研究分析，在表决稿中直接吸收了其中的70条建议，对其他法律和法规已作规定的42条建议，以及属于工作和操作层面的38条建议，分别向代表反馈说明，切实保障了代表审议的法定性和严肃性。
三是法规草案提交人代会审议表决。住宅物业管理与800多万南京市民的日常生活息息相关，诉求多元、分歧较大，是影响群众基本生活的重要议题。为此，市人大常委会决定将条例提交人代会审议表决，由500多名市人大代表在更广泛的层面上进行立法决策。这是我市人大常委会首次将民生立法交由人代会审议，也是我市第三部人代会立法，在提升法规民主含量的同时，充实了人代会的立法功能，成为我市建立和完善人代会立法工作机制的重要尝试。条例赢得了人大代表的广泛支持，表决赞成率达92.4%。
民生立法一定要具有广泛的群众基础和民意支持。立法过程中，我们突破过去的传统做法和固定动作，征求意见做到主体全覆盖、过程全覆盖，群众参与度和社会影响力“空前”。
一是开展多角度、多层次、全覆盖的征求意见。实行市、区、镇（街）三级联动，征求意见覆盖所有区、镇（街）、物业小区，对不一样的区域和类型的62个小区、1260位业主开展问卷调查。先后组织政府有关部门、社区、业主、物业企业、建筑设计企业、专营单位和专家等，召开了50多场座谈会和论证会。保持立法过程公开透明，各主要环节的条例过程稿均在南京人大网站公示，并两次全文刊登于《南京日报》征集意见。
二是围绕条例的制定和实施两次开展“热点网谈”。 为契合不同阶段的工作需要，市人大常委会先后就住宅物业管理立法工作、推进住宅物业管理条例贯彻实施等两个专题，在南京人大网上与网民在线讨论交流，在互动过程中交换观点、促进理解。两次网谈活动共吸引约30000名网友在线名网友参加问卷调查。
三是发挥基层立法联系点作用，直接听取基层意见。住宅物业管理与群众生活息息相关。为了全方面了解基层需求，推动物业立法工作进一步向基层延伸、更接地气，我们先后前往梅园街道、湖南路街道等基层立法联系点，与基层物业管理部门、当地社区和居民代表面对面座谈，直接获取第一手民意资料，并将他们的诉求体现在法规中。
通过上述途径，共征集到市民提出的各类修改意见和建议3400多条，相关联的内容50多万字，为法规的制定和实施奠定了广泛的群众基础。
建立健全党委领导、人大主导、政府依托、公众参与的立法工作格局，通过立法过程的精密组织和立法质量的精细打磨，逐步消弭分歧、凝聚共识，稳扎稳打有序推进立法进程。
一是积极寻求党委的领导和支持。鉴于条例涉及面广、关注度高，市人大常委会党组向市委常委会专题汇报立法情况，确保条例重大制度设计与市委决策、城市发展相衔接。市委常委会充分肯定了人大创新法规起草方式、主导立法进程的做法，并就相关的单位同步制定配套文件、严格履行执法责任等任务予以明确，为立法工作提供强力支撑。
二是坚持人大主导，加强立法工作组织协调。为确保条例顺利出台，市人大常委会始终发挥主导作用，慢慢地增加立法工作组织协调。在立法启动之初，就成立了以常委会分管领导为组长，由相关工作机构、市物业主管部门、法制办和相关协管部门负责人组成的立法工作领导小组，负责协调解决有关问题，统筹安排立法所有的环节的调研活动，发挥各有关方面的整体合力作用。遇到立法中的重大问题和分歧意见时，及时磋商研究，寻求专家学者和科研院所的智力支持，加强与省人大的汇报沟通，在深入调研基础上逐步促成共识。
三是发挥政府依托作用。最大限度地考虑政府及其有关部门的职能和力量，要求市物业主管部门、市法制办和相关协管部门全程介入条例制定过程，从部门角度对法规草案进行论证，提出修改意见。同时，依托部门提供的住宅物业行政管理方面的经验和信息，合理的安排立法调研、宣传培训等活动，保证立法与行政管理实践的衔接。
四是首次开展立法协商。市人大常委会贯彻党的十八届四中全会精神，二审阶段专门召开了立法协商会议。会上，向政协委员、派、无党派人士和工商联负责的人介绍条例制定背景和矛盾焦点，并就重点制度设计听取他们的意见。市人大深入调研摸底、坚持问题导向和创新制度等做法，获得了与会人员的充分肯定与支持。
市人大常委会将条例的宣传、解读、培训贯穿立法全过程，扎实有效开展工作，取得较好社会反响，为条例的制定和实施营造了良好的舆论氛围。
一是立法宣传贯穿始终。物业管理本身的社会关注度，加上市人大常委会的创新举措和做法，吸引新闻媒体开展了广泛持续、形式多样的宣传报道。人代会召开前，《南京日报》发表系列专栏文章，由部分市人大代表、律师、基层政府工作者探讨业主自治、物业保修金、第三方评估等制度，为人代会期间的充分审议营造氛围。条例颁布后，常委会有关负责接受了国家、省、市新闻媒体的采访，对条例的立法方法和重要制度作了说明介绍。目前，除我市市属媒体外，中央电视台（四套）、中央人民广播电台、《人民代表报》、《法制日报》和《新华日报》等均从不同角度对条例作了专题报道。
二是组织开展大规模的法规培训。为推进条例的贯彻实施，在条例生效前一个月，市人大常委会组织召开了条例培训及实施动员大会，邀请全市十多家相关执法部门、各区人大及政府的主要负责，以及水务、电力、燃气、部队及省级机关后勤部门等单位参加会议，掌握贯彻实施条例的具体实际的要求。随后开展大规模集中培训，面向全市所有市人大代表、三级物业主管部门，所有物业企业和建筑设计企业，以及业委会和物管委主任，按照人大代表、政府部门、公司和业主4个序列，分别开展8场培训，参加培训总人数达5000多人。同时，市人制委员会组织编纂并印发条例释义、条例60问等资料，提升普法和释法效果，受到广大群众的一致好评。
通过一系列有益探索与实践，立法呈现出以下主要特征：一是坚持开门立法，体现公开性。整个立法过程广开言路、公开透明，成为一次倾听民意、汇集民智、统一思想、形成共识的生动实践。二是坚持问题导向，强化针对性。立法针对现实需要，对当前能够明确的问题作出明细规定，对暂时不具备立法条件的作出引导性规定，推动各类问题逐步解决。三是平衡各方权益，注重公平性。条例以规范和划定业主、物业企业、建筑设计企业、专营单位、物业主管部门等五类主体的权利义务、权利责任为重点，谋求各方利益的“最大公约数”。四是强化制度设计，突出可操作性。条例在对上位法补充细化的同时，紧密结合南京实际，在立法权限内创设了多项制度，并尽量明确具体。对不宜明确的授权制定配套文件，以形成较为完备的“1+X”法规规范体系。为确保制度落地，市政府在条例生效前选择65个不一样的小区试点运行。
市人大常委会在梳理研判当前我市物业管理现实矛盾的基础上，吸纳借鉴国内外经验，收集分析广大市民的意见和建议，结合南京地方特色，在条例中重点创设了八个方面的制度：
为解决小区内执法部门推诿扯皮、行政管理效率低下的问题，条例详细规定了物业管理有关部门的职责分工，并要求有关部门对业委会、物业公司涉及公共利益的实名投诉必须书面回复、限时回复。
为有效解决物业服务纠纷，条例探索发挥市场调节机制的作用，建立第三方评估制度，即规定业主大会、建筑设计企业等可以在协商自愿基础上，委托第三方评估机构对物业企业的服务的品质、服务标准、费用测算等物业纠纷较集中的事项做评估。同时，条例规定“评估报告应当真实、客观、全面”，并设置法律责任强化刚性约束。
为强化建筑设计企业责任，推进前期物业阶段房屋的品质问题的解决，条例建立物业保修金制度，即要求建筑设计企业按着建筑安装总造价的百分之二交存物业保修金，作为物业保修期内维修费用的保障。在交存期内建筑设计企业不履行或没办法履行保修责任的，维修费用在保修金中列支。
为规范业主共有资金管理，保障业主的知情权和财产权，条例建立业主共有资金独立记账、公示和监督制度，要求前期物业企业设立业主共有资金专用账户；业主大会应当定期公示账目；物业企业或业委会应对公共收益单独建账，独立核算，定期审计并予以公开。
针对新老业委会交接时出现推诿扯皮，影响新业委会按时履职的问题，条例增设了基层政府接管环节，即要求老业委会在换届改选时，将其保管的物品移交镇（街）保管，在新一届业委会选举产生后，镇（街）应当及时移交。
实践中存在因少数业主欠缴公摊水电等费用，专营单位对业主共有设施停止服务的情况。这种做法既对已缴费业主的权益直接造成侵害，还易引发社会矛盾。针对这一情况，条例规定，专营单位不得因部分最终用户未履行交费义务，而停止已交费用户和共用部位的服务，以强化专营单位的社会责任和公共服务意识。
针对物业管理活动中各类主体不同程度的失信现象，如物业企业不履行义务，业主不交物业服务费等，条例创制三方征信制度，即对物业企业严重失信的，限制其市场行为资格；对物业项目负责人严重失信的，限制其从业资格；对业主失信并经法定程序确认的，依规录入个人信用档案。通过这一制度，强化三方契约意识、提高违约和违法成本。
为缓解住宅专项维修资金“使用难”的问题，发挥资金应尽的保障作用，条例针对电梯故障、外墙渗漏等七种危及房子安全和人身财产安全的紧急状况，简化资金使用审批手续，设计绿色快速通道，以切实维护业主的生命财产安全。
立法是一门专业性、程序性很强的科学。委托起草模式中，虽然起草方能够保持中立立场、发挥理论优势、勇于制度创新，但却替代不了立法机关、法规实施单位等方面的地位和作用，起草的文本不一定符合立法权力主体的意见和需求，有的制度设计理想化成份较多，难以落地。有的地方委托第三方起草后，因为脱离实际，没有地方特色，不得不另起炉灶，重新起草。
因此，委托起草绝不能一托了事、放手不管，而是要把第三方起草与发挥权力机关作用相结合。一是订立委托起草合同。明确立法机关和起草者双方的权利、义务、违约责任，对起草要求、任务完成标准作出约定。其中需明确起草团队必有实务部门的参与；二是成立立法工作领导小组，由立法机关牵头，将起草单位、人大有关工作机构、政府有关部门包含其中。领导小组在把控起草进度和质量的同时，协调解决棘手问题，组织有关方面全程参与；三是完善人大提前介入。人大要加强对立法活动的指导和把关，一方面协助起草者开展征求意见、调查论证等活动，明确立法技术规范要求，将民主立法、科学立法的基础要求融入起草过程，另一方面注重征求常委会组成人员和人大代表的意见，强化立法权力主体的话语权。
发挥人大主导作用，并非意味着人大大包大揽，更不能成为一家之言。政府及其部门处于行政管理第一线，对真实的情况了解全面，也是法规的执行主体。因此，立法过程中绝不能忽视他们的作用。
从我市住宅物业管理立法实践看，政府虽然不是法规起草主体，草案未经政府提请，但是政府及其有关部门仍然大有可为，发挥了无法替代的及其重要的作用。一是在法规起草、审议等环节中予以协助和配合，提供案例素材，梳理矛盾焦点，说明解答实践中的问题；二是政府法制工作综合部门发挥职能，核实、把关各执法主体的准确职责和权力边界，监督检查法规行政执法情况；三是在草案基本形成后，专门征求政府有关部门的意见和建议。通过工作会商等，逐步形成共识，支持立法决策，为法规实施创造条件、营造氛围；四是草案修改稿形成后，法制委负责人专门到市政府常务会上就相关制度设计作介绍，征求政府常务会议意见。得到政府常务会议的充分肯定，并在法规生效前，组织并且开展创新制度的试点，为依授权制定法规配套文件和示范文本打好基础，为法规实施创造条件；五是在立法机关开展征求意见、法规培训等活动时，发挥联系和组织作用，确保法规规范的主要对象切实参与到立法活动中来。
在上位法较齐备的情况下，我市住宅物业管理条例总体属于实施性立法。但是，一方面，上位法部分规定较为原则，仍有不少现实问题无法通过上位法的适用得以解决，另一方面，实践中的特殊情况和新的问题是需要地方立法加以回应，成熟经验需要上升为法律规范加以固化和推广。为此，我们不受限于上位法的框架体例和制度内容，而是积极发挥地方立法先行先试的功能。
我们感到，在实施性立法中开展创制创新，一是要在立法权限内进行，尤其是注意吃透上位法立法精神，确保不逾越“合法性”底线，保持内在和谐统一；二是勇于制度创新，着力提高立法的前瞻性和针对性。对与群众生活紧密关联、迫切地需要解决的明显问题，不能简单地以现行法律和法规没有依据予以否定或忽略，对发展中也许会出现的问题要大胆预判，深入开展立法调研，积极主动地研究提出处理问题的办法；三是围绕创新制度的贯彻落实，要综合运用法规生效前试点、授权制定配套文件等办法，对也许会出现的问题进行防范和引导，赋予创新制度一定的成长空间和条件。
加强立法宣传，是党的十八届四中全会和新立法法提出的明确要求。南京市人大常委会开展住宅物业管理立法工作，始终将普法、释法工作融入其中，将法规长效宣传和分类重点培训有机结合，在立法过程中激发公众参与热情，有效促进公众对立法活动和立法决策的理解和认同；在法规实施前，促进相关主体对条例的熟悉和掌握，引导和营造全社会知法、学法、守法、用法的良好氛围。
其中，为确保法规培训解读的效果，一是要坚持区分对象分类培训。培训内容既包括立法过程、立法精神和制度设计，又要针对不一样对象解读和强调各自的法定责任和法定义务，使培训富有指导性和实用性；二是要做到主要对象全覆盖。事先周密计划组织，确保条例规范的主要对象都能参与进来，并形成带动效应，引起相关群体的广泛关注；三是要准备并提供法规释义、立法说明、热点问题解答等书面资料。通过法规释义和立法说明，详细地理解阅读立法背景、争议焦点和条文含义。通过发放通俗易懂、方便携带的普法释法读物，满足多种群体的需求。
